Всё о туризме

Интрига вокруг лицензирования туристической деятельности длится уже не первый год. Ещё в середине 2004 года появились публикации и интервью с упоминанием возможной отмены лицензирования с 1 января 2005 года. В то время активно обсуждалась возможность введения саморегулирования как способа управления в различных отраслях хозяйства. В Государственную думу был внесён законопроект о саморегулировании, определяющий общие положения и принципы действия этого механизма. Предполагалось, что с переходом к саморегулированию необходимость в государственном регулировании, а, следовательно, и в государственном лицензировании отпадёт. Закон о саморегулировании так и не был принят, но тема отмены лицензирования так активно обсуждалась, что возникла иллюзия того, что вопрос уже решён и лицензирование отменили. В результате многие туристические компании не стали получать лицензии на турагентскую или туроператорскую деятельность, ожидая их отмены. И тот факт, что это является основанием для привлечения к ответственности по ст. 14.1. КоАП РФ, ст.171 УК РФ за незаконную предпринимательскую деятельность (то есть деятельность без специального разрешения или лицензии), стал для многих фирм неприятным открытием в начале 2005 года, когда пришло время сдавать годовые отчёты и начались налоговые проверки по результатам прошлого года.

Важным событием в отрасли стало образование в конце 2004 года отдельного государственного ведомства — Федерального Агентства РФ по туризму (Ростуризм). Именно это ведомство осуществляет на настоящий момент лицензирование и контроль за деятельностью туристических предприятий.

2005 год ознаменовался продолжением дискуссии об отмене лицензирования в рамках административной реформы. Предполагалась отмена лицензирования уже с 1 января 2006 года, но с одновременной заменой лицензирования на другие, альтернативные формы государственного регулирования с обеспечением финансовых гарантий деятельности туроператоров. Внятных объяснений причин, по которым существующий механизм госрегулирования нужно менять на другой — по сути такой же — представители власти не дали. Поскольку никаких способов альтернативного госрегулирования предложено не было, лицензирование туроператорской и турагентской деятельности сохранено в неизменном виде до 1 января 2007 года. Госдума приняла соответствующие поправки к закону о лицензировании отдельных видов деятельности 5 июля 2005 года. Теперь у законодателей есть время до 1 января 2007 года — на то, чтобы разработать, законодательно закрепить и внедрить на практике новые способы государственного регулирования и контроля за туристической отраслью.

Ниже мы рассмотрим несколько вариантов и направлений развития регулирования в сфере туризма в случае отмены лицензирования или замены на альтернативные разрешительные схемы. Данные варианты не являются законопроектами и не предложены органами власти — это лишь направления мысли, по которым могут пойти законодатели.

Нормативная справка
Лицензирование отдельных видов деятельности является институтом гражданского права и в соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ перечень лицензируемых видов деятельности определяется федеральным законом.
Обязательное лицензирование туроператорской деятельности, турагентской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых установлено Федеральным Законом № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральным Законом № 132-ФЗ от 24.11.1996 г. «Об основах туристской деятельности в РФ», Постановлением Правительства РФ № 95 от 11.02.2002 г. «О лицензировании туроператорской и турагентской деятельности».
Ссылка на необходимость наличия туристической лицензии содержится в ряде нормативных актов. В частности, наличие лицензии необходимо для аккредитации туристической компании в ДКС МИД РФ с целью приёма иностранных граждан в РФ (Положение о регистрации в МИД РФ организаций в целях оказания им консульских услуг), наличие той же лицензии упоминается в разъяснениях, письмах МНС РФ, поскольку необходимо для правильного исчисления налоговой базы налогоплательщика и определения состава затрат налогоплательщика. Наличие лицензии предусмотрено государственными стандартами ГОСТ и необходимо для целей сертификации. Кроме того, субъектами Российской Федерации принято более 40 законов, регулирующих сферу туризма, в ряде из них предусмотрено обязательное наличие лицензии при осуществлении туристической деятельности.

Вариант 1: Саморегулирование

Функции лицензирующего органа и контроль за исполнением лицензионных требований полностью возложены на профессиональные объединения (саморегулируемые организации — в том случае, если будет принят Закон «О саморегулируемых организациях»). В этом варианте туристические компании для легализации своей деятельности проходят некую комиссию в профессиональном объединении (ассоциации), представляют установленные в ассоциации документы, гарантии финансовой состоятельности, а в своей деятельности руководствуются стандартами и правилами, принятыми в ассоциации.

Государственный реестр туристических организаций не ведётся, государственный контроль за деятельностью турфирм осуществляют исполнительные и административные органы (налоговые, санитарные, правоохранительные и т.п.) в рамках соответствующих отраслей законодательства. Легализующим признаком для возникновения права осуществлять туристическую деятельность является факт членства в уполномоченной ассоциации. Лишить этого права может та же ассоциация в соответствии с её внутренними правилами.

Обязательное членство в ассоциации должно быть отражено в отраслевом законе (например, «Об основах туристской деятельности в РФ»). Профобъединение несёт субсидиарную (дополнительную) ответственность по долгам предприятия, входящего в его состав, то есть в случае недостаточности средств предприятия для удовлетворения требований потребителей (иных кредиторов), ассоциация погашает задолженность из средств своего компенсационного фонда. Функции ассоциаций (саморегулируемых организаций), их права по отношению к членам ассоциации и условия их деятельности на туристическом рынке так же отражаются в отраслевом законе. Одним из условий наделения ассоциации статусом альтернативного лицензирующего органа является наличие финансового обеспечения ответственности членов ассоциации. Число профобъединений, членство в которых является разрешением на работу в туриндустрии, должно быть строго ограничено и их деятельность необходимо подвергать периодической ревизии со стороны исполнительного органа власти (например, Федерального агентства).

На сегодняшний день саморегулирование в туристической отрасли невозможно без значительной редакции законодательства, строгой регламентации деятельности уполномоченных ассоциаций и установления законом общих правил деятельности туристических фирм. В противном случае развитие отрасли по модели саморегулирования неизбежно откроет новые широкие возможности для недобросовестной конкуренции на рынке.

Вариант 2: Саморегулирование с сохранением государственного контроля

В этом варианте разрешение на работу в туристической индустрии выдаёт исполнительный орган власти, при отмене лицензирования возможен любой вариант учёта (аккредитация, регистрация) с выдачей соответствующего легализующего документа. Исполнительный орган ведёт реестр предприятий. Перечень требований к соискателю минимален, он, по сути, является заявительным и включает только один обязательный пункт — членство в профобъединении (СРО). Перечень профобъединений, членство в которых является достаточным квалифицирующим условием для получения разрешения (аккредитации) так же ограничен, реестр профессиональных объединений, наделённых таким статусом ведётся исполнительным органом власти. Условия членства в профобъединении и его функции по отношению к входящим в него турфирмам отражаются во внутренних положениях объединения. Ответственность за деятельность турфирм возникает у профобъединения при определённых обстоятельствах, прописанных в отраслевом законе. Особого внимания требует факт наделения профессионального объединения статусом «поручителя» за своих членов, поскольку государство принимает решение в выдаче турфирме разрешения на работу, исходя из уверенности в состоятельности ассоциации, в которую входит турфирма. Видится логичной уплата турфирмой невысокой государственной пошлины за получение разрешения, однако сумма, уплачиваемая ассоциацией при получении статуса, должна быть достаточна для покрытия расходов на содержание аппарата госконтроля, а поскольку количество ассоциаций ограничено, то сумма госпошлины будет достаточно велика и должна уплачиваться дифференцировано — в зависимости от числа членов ассоциации. Для постоянного мониторинга деятельности ассоциаций требуется их ежегодная перерегистрация для подтверждения статуса и уплаты сбора. Так же возможно обязательное управление компенсационными фондами ассоциаций в уполномоченном банке (банках), установленных исполнительным органом власти.

У рассматриваемого варианта есть преимущество по отношению к первому — легализующий признак возникает с момента выдачи разрешения государственным органом, соответственно приостановить право на осуществление деятельности может и государство, у него сохраняются функции контроля и учёта. Основанием для приостановления аккредитации могут быть обстоятельства, отражённые в федеральном законе.

Вариант 3: Упрощённый способ аккредитации (регистрации) турфирм с предоставлением финансовых гарантий

Учётная аккредитация (регистрация), по сути, является альтернативой лицензированию. Система взаимоотношений государство — предприниматель строится по той же схеме, что и при выдаче лицензии. Исполнительный орган власти выдаёт разрешение на осуществление туристических видов деятельности при соблюдении определённых условий. При отсутствии саморегулирования в том виде, который изложен в первых вариантах, и с отменой лицензирования, учётная аккредитация (регистрация) может служить минимальным инструментом для сохранения государственного учёта и контроля в турбизнесе. Сочетаясь с дополнительными обеспечительными мерами, например, обязательным предоставлением финансовых гарантий для туристической деятельности, учётная аккредитация может успешно заменять лицензирование. Однако нужно иметь в виду, что лишь лицензирование как способ ограничения правоспособности юридических лиц находит отражение в федеральном законодательстве, в том числе гражданском, а ответственность за отсутствие лицензии установлена в административном (ст. 14.1.) и уголовном (ст.171) кодексах. Применение иных форм ограничения правоспособности должно соотноситься с законом, предусматривающим ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без соответствующего разрешения — в противном случае привлечь к ответственности недобросовестного предпринимателя будет практически невозможно.

Для упрощения разрешительной процедуры возможно сокращение формальных требований к соискателю, например в части требований к персоналу и офису, с одновременным расширением требований, касающихся финансовой состоятельности или страхования ответственности перед потребителями. Самый простой способ обеспечения ответственности — страхование, однако вопрос о возможностях и желании страховых компаний страховать подобные риски пока что не изучен. Сумма требуемой страховки должна соответствовать рискам коммерческой деятельности того или иного предприятия. Тут выглядит логично предварительная оценка рисков компании по утверждённой законом модели. Например, риски компаний, реализующих туры за рубеж с применением чартерной перевозки — значительно выше, чем в автобусных турах по России. Соответственно, сумма достаточной страховки должна рассчитываться страховой компанией по установленному критерию с применением понижающих и повышающих коэффициентов.

Дополнительным способом обеспечения может быть поручительство третьих лиц, в том числе банковская гарантия. Размер обеспечения также должен быть дифференцирован, в зависимости от направлений и масштабов деятельности турфирмы. Сумму гарантии нужно дифференцировать из расчёта необходимого покрытия рисков. Условия предоставления финансовых гарантий должны быть отражены в отраслевом законе, а банковская гарантия должна содержать условия применения, чёткую регламентацию оснований для наступления ответственности банка и платежа в пользу выгодоприобретателя.

Специальным способом обеспечения ответственности турфирм перед потребителями может быть формирование резервного (компенсационного) фонда, отчисления в который производятся турфирмами в зависимости от их объёмов. Управление таким фондом и определение его юридического статуса — работа не из лёгких, зато его наличие сможет решить задачу оперативного урегулирования проблем, связанных, например с невывозом туристов, чего невозможно добиться в случае страхования ответственности, поскольку компенсация будет выплачена только по судебному решению. Пополнение средств фонда может производиться за счёт поступлений от выдачи разрешений на туристическую деятельность и ежегодных платежей. При фонде может быть создан третейский суд для разрешения экономических споров.

Вариант 4. Аккредитация с приобретением патента

В качестве варианта юридической модели госконтроля предлагается аккредитация турфирмы при условии приобретения патента на определённый срок. Стоимость патента может быть детально дифференцирована в зависимости от видов деятельности, заявляемых турфирмой при аккредитации. Патент будет сочетать функции государственного разрешения и финансового обеспечения ответственности. Денежные средства, полученные от реализации патентов, могут быть направлены, в числе прочего, и на создание компенсационного фонда или фонда поддержки предпринимательства. Продажа патентов должна преследовать цель развития внутреннего и въездного туризма за счёт средств, поступающих от выездного туризма. Стоимость патента для предприятий внутреннего, экологического, оздоровительного туризма в России должна быть многократно меньше, чем у фирм, вывозящих туристов за рубеж. Патент может выдаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации. Патент может быть отозван без возврата платежа при наступлении определённых обстоятельств, указанных в федеральном законе, например при нарушении турфирмой положений, установленных Законом «Об основах туристской деятельности».

Конечно, каждый из этих способов регулирования требует экономического расчёта и детальной регламентации. Возможно применение смешанных форм регулирования, сочетающих в себе как признаки саморегулирования, так и государственного контроля.
Вместо заключения — совет юриста предпринимателям: относитесь с максимальным вниманием к оформлению разрешительных документов для осуществления легальной деятельности и не делайте окончательных выводов о необязательности того или иного документа на основании газетных публикаций. А если у вас возникли вопросы о порядке получения лицензии или иных разрешений для осуществления туристической деятельности — обращайтесь в профессиональные юридические службы.

Георгий Мохов
юрист, генеральный директор юридического агентства «Персона Грата»